张浩/漫画
一位年近九旬的老人领了数年的最低生活保障金(即“低保”)突然被取消，原因是其外孙有钱。老人讨要说法，以民政局将孙辈列为其家庭成员计算家庭人均收入，从而取消其最低生活保障存在错误，且作出的具体行政行为程序违法等为由，将民政部门告上法庭。
那么，家庭人均收入中“家庭”的范围如何确定?外孙有钱了，外婆的“低保”该不该取消?近日，经江苏省镇江市两级法院的审理，这起因取消老人“低保”引发的行政诉讼，终于有了结果。
低保被取消
年近90岁的佟海蓉，是江苏省丹阳市访仙镇某村的一名普通农民。2008年，她以家中无其他人居住，有一女但身体多病且无生活能力、无经济来源为由，申 请农村最低生活保障。丹阳市民政局经审批，认为其符合领取最低生活保障金的条件，于2008年7月1日向她发放了农村居民最低生活保障金领取证。
2014年8月至9月，丹阳市民政局了解到佟海蓉不再符合继续领取最低生活保障金的条件，于2014年10月停发了其最低生活保障金。佟海蓉不服，于2015年1月12日向丹阳市法院提起行政诉讼，要求丹阳市民政局依法按时发放其最低生活保障金。
在该案审理过程中，因丹阳市民政局恢复发放，佟海蓉于2015年3月25日撤诉。
2015年5月29日，丹阳市访仙镇政府和佟海蓉所在村委会工作人员进行复查入户调查，得知佟海蓉一人独自生活，非共同生活的家庭成员中，65岁的女儿 尚在，而招来的女婿已亡。其女还育有三子，长子顾海涛系当地某律师事务所合伙人，次子是从事铝合金生意的个体工商户，三子是省城南京某三级甲等大医院的主 任医师。访仙镇低保入户调查表载明：顾海涛年收入为100万元，其三弟年收入为20万元。佟海蓉和调查人员均在该调查表中按手印和签字确认。
之后，佟海蓉所在的某村村委会和访仙镇政府均认为佟海蓉的三个外孙有足够的赡养能力，他们应给付的赡养费应当作为佟海蓉的家庭收入，佟海蓉不符合领取最低生活保障金的条件，建议丹阳市民政局取消佟海蓉的最低生活保障待遇。
2015年6月19日，丹阳市民政局根据丹阳市访仙镇政府的变更材料，按照审批程序，作出取消佟海蓉最低生活保障待遇的决定。当月29日，丹阳市民政局向佟海蓉作出《丹阳市最低生活保障待遇停发通知书》(以下简称“停发通知书”)，并于当日送达给佟海蓉。
起诉到法庭
收到停发“低保”的通知，佟海蓉不服，委托律师来到丹阳市法院，再次将丹阳市民政局推上被告席，请求撤销丹阳市民政局作出的停发通知书，并确认该停发的行政行为违法。
佟海蓉起诉称，第一，民政局确认其三个外孙属于其共同生活的家庭成员，并认定他们应当给付的赡养费应计入其家庭人均收入，属于事实认定错误。她提出，她 与女儿及外孙均是分籍分户居住，法律上她本人就是一户，本人的个人收入情况就是家庭收入情况，不能将她的女儿、外孙的收入计算在内。此外，三个外孙的收入情况因丹阳市民政局未能提供证据予以证明，属于事实认定错误。
第二，民政局的行政行为程序不合法。依据《镇江市居民最低生活保障实施细 则》(以下简称《细则》)的规定，停发最低生活保障待遇须对低保对象的收入情况进行复核，复核需由镇政府牵头组织，由2名以上复核人员采取邻里走访、入户 调查等方式实施，复核人员以及低保对象应当分别对复核结果签字确认。同时，辖市区的民政部门应在作出审批决定的当月书面通知低保对象，并说明理由。本案 中，丹阳市民政局未能提供证据证明其已经采取了相应的调查核实措施，民政局提供的“入户调查表”也仅仅是其单方出具的，与事实不相符。民政局作出的低保待 遇停发通知书未明确告知本人享有陈述、申辩权以及听证的权利，也未告知停发低保待遇的理由、依据以及本人依法所享有的行政复议、诉讼等救济权利。
第三，民政局的行政行为适用法律错误。《江苏省居民最低生活保障工作规程》和《细则》对如何申请办理低保以及后期的管理等事宜作出了明确规定，两文件的 规定与婚姻法的相关规定有所不同。丹阳市民政局应当以两文件为依据，不能随意扩大法律适用范围。丹阳市民政局错误认为外孙子女与其外祖父母必然属于共同生 活的家庭成员，从而作出了错误的行政行为。
丹阳市民政局答辩称，第一，本局并没有认定佟海蓉与三个外孙是共同生活的家庭成员，只是认定 佟海蓉的三个外孙有赡养义务;将三个外孙应当给付的赡养费计入佟海蓉的家庭人均收入，符合《细则》的规定。本局通过走访邻居及入户调查，结合佟海蓉三个外 孙的工作信息得出的收入情况，比较客观且经过佟海蓉本人按手印认可。
第二，本局的行政行为合法。法律没有明确规定必须听证，且本局依照《细则》规定的程序制作停发通知书，并送达给佟海蓉，没有影响佟海蓉的知情权等权益。
第三，本局作出的停发佟海蓉最低生活保障金的行为适用法律正确。首先，《细则》对低保对象的范围及共同生活的家庭成员进行了明确规定，但《细则》并没有 对赡养义务人进行明确规定，婚姻法是处理婚姻家庭关系的基本法律，对赡养义务人的范围进行了明确规定，二者并不存在矛盾和冲突。其次，根据婚姻法的规定， 佟海蓉的三个外孙是其法定的赡养义务人。赡养义务人应给付的赡养费作为佟海蓉的家庭收入远远超出当地最低生活保障标准，本局根据《细则》作出停发决定，适 用法律正确。
一审驳回诉讼请求
丹阳市法院经审理认为，根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、民 政部《最低生活保障审核审批办法(试行)》以及《江苏省居民最低生活保障工作规程》的规定，丹阳市民政局有对本辖区内最低生活保障进行审批的管理职责。根 据婚姻法规定，有负担能力的孙子女、外孙子女对于子女已经死亡或者子女无力赡养的祖父母、外祖父母有赡养义务。《细则》规定，居民最低生活保障制度是指对 家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，且家庭财产状况符合有关规定的我市居民实行救助的制度。《细则》还规定，赡养费应当计入家庭收入;具有赡养关系的 家庭成员非共同生活的，如果赡养义务人家庭人均收入高于当地最低生活保障标准2倍的，一般将其收入高出部分的50%，平均到其应当赡养的每个对象计算;法 定赡养人有赡养能力，但未履行赡养义务，致使申请人未获得赡养权益的家庭，不得享受最低生活保障。
本案中，佟海蓉的女儿无力赡养，其三 个外孙有足够的负担能力，故三个外孙对佟海蓉有法定的赡养义务。佟海蓉三个外孙应当给付的赡养费，远超当地最低生活保障标准。丹阳市民政局审核认定佟海蓉 不符合最低生活保障对象，作出停发最低生活保障金的通知，符合上述规定。根据《细则》的规定，最低生活保障工作实行动态管理，镇政府应当对最低生活保障家 庭进行定期复核，采取入户调查、邻里走访等方式实施，复核人员和最低生活保障对象对复核结果签字确认，民政部门根据镇政府上报的变更材料及时作出审批决 定。在作出审批决定的当月，书面通知最低生活保障对象。本案中，佟海蓉所在的访仙镇政府在复核时采取了入户调查、邻里走访的方式，调查人员和佟海蓉均在复 查入户调查表上签字和按手印，丹阳市民政局根据访仙镇政府提供的变更材料于2015年6月19日作出审批，于2015年6月29日作出停发通知书，并于当 日送达，程序上符合上述规定。
综上，丹阳市法院认为，丹阳市民政局作出的停发通知事实基本清楚，程序合法，适用法律基本正确，但丹阳市民政局在停发通知上未明确适用法律的具体条款，存有瑕疵，应在以后的工作中予以改进。对佟海蓉的诉讼请求，不予支持。
2015年6月29日，丹阳市法院判决驳回佟海蓉要求撤销丹阳市民政局作出的停发通知书的诉讼请求。
二审认定程序轻微违法
一审判决后，佟海蓉不服，向镇江市中级法院提起上诉。
2016年4月28日，镇江中院公开开庭审理此案。庭审中，作为外婆代理律师的顾海涛提出，自己百万年收入统计不准，其二弟不是个体户，三弟也不在医院工作，一审判决存在诸多失误和不足，要求二审法院撤销一审判决，恢复外婆的最低生活保障待遇。
而丹阳市民政局的律师辩称，最低生活保障待遇“是救济，不是福利”，要求驳回上诉，维持一审判决。
因涉及公共利益，镇江中院依职权调取了顾海涛2015年的收入情况，显示其全年收入90余万元。对法院调取的证据，丹阳市民政局无异议;顾海涛则认为扣 除其缴纳的20余万元纳税款及其他开支，其实际年收入应该在60万元左右。根据顾海涛的异议，法院认定顾海涛税后年收入约为60万元。
镇江中院经审理，对关于佟海蓉是否符合享受最低生活保障待遇的条件、丹阳市民政局作出的停发通知书程序是否合法两个焦点问题进行了释法。
第一，关于佟海蓉是否符合享受最低生活保障待遇的条件。法院指出，最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准且家庭财产状况符合有关 规定的居民实行救助的制度，它是国家为解决贫困人口温饱问题实施的一种必要救助措施。本案中，佟海蓉一人独自生活，唯一女儿今年65岁，身体多病、无经济 来源和赡养能力，招婿已亡，女儿育有三子。丹阳市民政局通过入户调查和邻里走访，了解到佟海蓉有三个外孙及其工作信息后，依据上述规定认为佟海蓉的三个外 孙有赡养义务和负担能力，三个赡养义务人应当给付的赡养费远超于当地最低生活保障标准。从本院调取的佟海蓉长孙顾海涛的收入也能予以证实。丹阳市民政局经 审核认定佟海蓉不符合享受最低生活保障待遇的条件，并作出停发佟海蓉最低生活保障待遇的通知，符合法律规定。
第二，关于丹阳市民政局作 出停发通知书的程序是否合法。《细则》规定，最低生活保障工作实行动态管理。镇政府应当对最低生活保障家庭进行定期复核。复核由镇政府(街道办事处)牵头 组织，由2名以上工作人员采取入户调查、邻里走访等方式实施，复核人员和最低生活保障对象应当分别对复核结果签字确认。本案中，访仙镇低保复查入户调查表 上有佟海蓉的手印，鉴于佟海蓉已是89岁老人，结合农村工作实际，佟海蓉按手印应当视为其在入户调查表上进行了签字确认。该入户调查工作既是丹阳市民政局 对佟海蓉家庭经济状况的复核，同时也应当视为丹阳市民政局在作出行政行为前听取了当事人的陈述和申辩。故佟海蓉诉称丹阳市民政局在作出停发低保通知前未听 取其陈述和申辩，本院不予支持。
此外，《江苏省行政程序规定》规定，行政执法决定应当以书面形式作出，应当载明“适用的法律规范”“救 济的途径和期限”等。丹阳市民政局作出的停发通知书上未载明上述内容，违反了规定。但佟海蓉在低保被撤销后曾与丹阳市民政局沟通，之后又向原审法院起诉， 遗漏的上述事项并未对佟海蓉行使救济权利产生实际影响。丹阳市民政局的行为属行政诉讼法第74条中规定的行政行为程序轻微违法，但对相对人权利不产生实际 影响的情形。同时，丹阳市民政局在诉讼中已经将作出停发通知书所适用的具体条文向佟海蓉及法庭作出了补充说明，故应确认丹阳市民政局于2015年6月29日作出停发通知书的行政行为违法，但不应撤销该行政行为。
综上，佟海蓉不符合镇江市最低生活保障的条件，丹阳市民政局作出取消其最低生 活保障的决定认定事实基本清楚，但作出该行政行为的程序轻微违法。原审判决认定丹阳市民政局作出停发通知书的行政行为程序合法不当，应予纠正。佟海蓉要求 确认丹阳市民政局作出停发通知书的行政行为违法，应予支持，但对撤销该行政行为的请求不予支持。故判决撤销丹阳市法院作出的行政判决，并判决确认丹阳市民 政局作出的停发通知书违法。
(文中人物均为化名)